Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriação-Sanção

Por que estudar: é o tema mais "letra de lei" do Direito Urbanístico e cai em quase toda prova de Procuradoria Municipal, MP e Magistratura. As bancas cobram: a ordem sucessiva do art. 182, § 4º, da CF (PEUC → IPTU progressivo → desapropriação); os requisitos formais (lei federal + plano diretor + lei municipal específica); os prazos mínimos do art. 5º do Estatuto da Cidade (1 ano para protocolar o projeto e 2 anos para iniciar as obras); a transmissão das obrigações ao adquirente; a alíquota máxima de 15%, a regra do "no máximo o dobro" e os 5 anos; a vedação de isenção e anistia; a diferença entre progressividade extrafiscal no tempo e progressividade fiscal (EC 29/2000, Súmula 668 do STF); e o regime da desapropriação-sanção em títulos (10 anos, juros de 6%, valor real sem expectativas de ganho, 5 anos para dar destinação, improbidade do Prefeito).

1. Fundamento constitucional

1.1 O texto do art. 182, § 4º, da CF

O art. 182 da CF atribui ao Município a execução da política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei (lei federal: o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001). O objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Pelo § 2º, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

O § 4º dá ao Município a ferramenta para punir o proprietário que descumpre essa função:

"É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais."

1.2 Os quatro pressupostos (decore)

• Competência: só o Município (e o DF, que acumula competências municipais). Estado e União não aplicam esses instrumentos.
• Faculdade: a CF diz "é facultado". O Município não é obrigado a instituir o sistema. Mas, se instituir, deve seguir a ordem sucessiva.
• Natureza: são sanções pelo descumprimento da função social. Por isso a doutrina (José Afonso da Silva, Hely Lopes Meirelles, Diogenes Gasparini) fala em "desapropriação-sanção" ou "desapropriação urbanística sancionatória" e em IPTU com função extrafiscal.

1.3 A ordem é sucessiva (a pegadinha número 1)

O advérbio "sucessivamente" impõe uma escala obrigatória:

1. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (PEUC);
2. IPTU progressivo no tempo (se descumprida a PEUC);
3. Desapropriação com pagamento em títulos (se, após 5 anos de IPTU progressivo, a obrigação continuar descumprida).

O Município não pode saltar etapas. Não cabe aplicar IPTU progressivo sem antes notificar para a PEUC, nem desapropriar em títulos sem os 5 anos de IPTU progressivo. As bancas invertem a ordem com frequência (ex.: "IPTU progressivo, depois edificação compulsória, depois desapropriação"): errado.

Atenção: o Município pode, a qualquer tempo, fazer desapropriação comum por utilidade pública ou interesse social (DL 3.365/1941; Lei 4.132/1962), com indenização prévia, justa e em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF). O que exige a escala é a desapropriação em títulos, que é sanção.

1.4 "Utilização compulsória": novidade do Estatuto

A CF fala apenas em parcelamento ou edificação compulsórios. O art. 5º do Estatuto acrescentou a utilização compulsória, pensada para o imóvel edificado e abandonado (o prédio vazio). A doutrina majoritária aceita a ampliação como densificação legítima do conceito de "adequado aproveitamento" e de "não utilizado", que já constava da CF.