Organização do Estado — Federação e Entes Federativos

Por que estudar: é a base de todas as questões sobre competências e intervenção. As bancas cobram as características da federação brasileira, a criação de Estados e Municípios (art. 18, §§ 3º e 4º), as vedações do art. 19, os bens da União e dos Estados (arts. 20 e 26) e as regras de Municípios, DF e Territórios (arts. 29 a 33). Para Procuradorias Municipais, os arts. 29 a 31 são indispensáveis.

1. Forma de Estado: a federação

1.1 Conceitos

• Estado unitário: há um único centro de poder político. Pode ser descentralizado administrativamente, mas não politicamente. Ex.: Brasil Império (1824).
• Federação: união de entes dotados de autonomia política, sob uma Constituição comum, em que só o Estado federal (a República Federativa do Brasil) tem soberania.
• Confederação: união de Estados soberanos, com base em um tratado internacional, que admite o direito de secessão.
• Estado regional (ex.: Itália) e Estado autonômico (ex.: Espanha): formas intermediárias entre o unitário e o federal, com descentralização administrativa e legislativa. No regional, as regiões recebem competências do poder central ("de cima para baixo"). No autonômico, as comunidades elaboram seus Estatutos de Autonomia, aprovados pelo Parlamento nacional ("de baixo para cima").
• Conceitos que as bancas misturam: forma de Estado (distribuição territorial do poder: unitário, federal, regional), forma de governo (relação governantes-governados: república ou monarquia), sistema de governo (relação Executivo-Legislativo: presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo) e regime político (democracia ou autocracia).

1.2 A federação brasileira

• Origem: surgiu com o Decreto 1/1889 e a Constituição de 1891, por desagregação (segregação): um Estado unitário se dividiu em Estados-membros. Por isso, a federação brasileira tem tendência centrípeta (concentração de poder na União). Nos EUA, a federação surgiu por agregação (Estados soberanos que se uniram).
• Indissolubilidade (art. 1º): "A República Federativa do Brasil, formada pela *união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal..."* Não há direito de secessão. A tentativa de secessão autoriza intervenção federal** (art. 34, I).
• Cláusula pétrea: a forma federativa de Estado (art. 60, § 4º, I).
• Federalismo de três níveis (de terceiro grau): a CF/88 incluiu os Municípios como entes federativos (arts. 1º e 18). Parte minoritária da doutrina (José Afonso da Silva) contesta essa condição, pois os Municípios não têm representação no Senado nem Poder Judiciário próprio.
• Federalismo cooperativo: há competências comuns e concorrentes entre os entes (arts. 23 e 24).
• Simétrico, com elementos de assimetria: a doutrina classifica o federalismo brasileiro como simétrico (homogeneidade entre os entes de mesmo nível, com competências e receitas uniformes; vedação de preferências entre si, art. 19, III). Há, porém, fragmentos de assimetria voltados a reduzir desigualdades regionais (art. 3º, III; art. 43; incentivos regionais como SUDAM e SUDENE; fundos de participação).

Classificações do federalismo (quadro-resumo):

• Quanto à origem: por agregação (centrípeta na formação, da periferia para o centro: EUA) × por desagregação (centrífuga na formação, do centro para fora: Brasil).
• Quanto à concentração de poder: centrípeto (o ente central concentra poder: Brasil) × centrífugo (os entes periféricos têm mais poder: EUA) × de equilíbrio (Alemanha).
• Quanto à repartição de competências: dual (clássico), com competências estanques (EUA, 1787) × cooperativo, com competências comuns e concorrentes (modelo alemão, Weimar). O Brasil adota o cooperativo, combinado com a repartição horizontal.
• Quanto às desigualdades: simétrico × assimétrico.
• Síntese: Brasil = federação por desagregação, de tendência centrípeta, cooperativa e predominantemente simétrica, de três níveis.

1.3 Autonomia dos entes federativos

A autonomia se manifesta em quatro capacidades:

1. Auto-organização: cada ente se organiza por sua Constituição ou Lei Orgânica;
2. Autogoverno: os entes elegem seus próprios representantes (Governador, Prefeito, deputados, vereadores);
3. Autoadministração: exercem suas competências administrativas, legislativas e tributárias;
4. Autolegislação: editam suas próprias leis.

1.4 Elementos da federação

• Repartição constitucional de competências (arts. 21 a 30);
• Autonomia financeira (competências tributárias próprias e repartição de receitas);
• Representação dos Estados no Senado Federal;
• Tribunal para solucionar conflitos federativos (STF, art. 102, I, "f");
• Atenção: nem todo litígio entre entes atrai a competência originária do STF. Exige-se potencial de abalar o pacto federativo. Conflitos entre União e Município não são de competência do STF (ex.: AC 3.542, Município de Ilhéus, inscrição em cadastro de inadimplentes, remetida à Justiça Federal).
• Intervenção como mecanismo excepcional de preservação do pacto (arts. 34 a 36);
• Rigidez constitucional e controle de constitucionalidade.