Atos Administrativos — Conceito, Elementos, Atributos e Espécies

Por que estudar: atos administrativos é a "espinha dorsal" do Direito Administrativo e aparece em praticamente toda prova. As bancas cobram: (1) a distinção entre fato administrativo, ato da Administração e ato administrativo; (2) o silêncio administrativo; (3) os cinco elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), quais são vinculados e quais admitem discricionariedade; (4) motivo × motivação, o art. 50 da Lei 9.784/1999 e a teoria dos motivos determinantes; (5) os atributos (presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade) e quais faltam em certos atos; (6) as classificações (especialmente ato complexo × composto e o caso da aposentadoria); (7) as espécies de Hely, com o trio licença × autorização × permissão; e (8) os planos de perfeição, validade e eficácia.

1. Fatos, atos da Administração e atos administrativos

1.1 Fato × ato

• Fato: acontecimento (natural ou humano) sem manifestação de vontade dirigida a produzir efeitos. Se produz efeitos jurídicos, é fato jurídico; se esses efeitos interessam ao Direito Administrativo, é fato administrativo. Ex.: morte de servidor gera vacância do cargo.
• Ato: manifestação de vontade destinada a produzir efeitos jurídicos.
• Fatos administrativos também designam os atos materiais (Hely; corrente "materialista" adotada pelo CESPE): condutas de mera execução, sem conteúdo decisório (dirigir uma viatura, demolir uma casa em cumprimento a uma decisão, digitar um ofício). Gasparini os chama de atos ajurídicos.

Pegadinha: não existem fatos vinculados ou discricionários. Vinculação e discricionariedade são qualidades de atos.

1.2 Atos da Administração × atos administrativos

Atos da Administração são todos os praticados pela Administração Pública, sob regime público ou privado. Abrangem:

Duas conclusões (cobradíssimas):

• Nem todo ato praticado pela Administração é ato administrativo (pode ser privado, material ou político).
• Nem todo ato administrativo é praticado pela Administração (concessionárias e permissionárias, no exercício da função delegada, e os Poderes Legislativo e Judiciário no exercício atípico de administrar também praticam atos administrativos).

1.3 Conceito de ato administrativo

Doutrina (Di Pietro): declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.

Notas do conceito:

• Declaração unilateral (contratos ficam fora, em sentido estrito);
• Do Estado ou de quem o represente (delegatários);
• Efeitos jurídicos imediatos (distingue o ato dos atos meramente preparatórios e dos atos materiais);
• Regime de direito público (prerrogativas e sujeições);
• Infralegal e sujeito a controle judicial (de legalidade; art. 5º, XXXV, da CF).

Hely acrescenta, no sentido estrito, concretude e unilateralidade.