Contribuições Especiais e Empréstimo Compulsório

Por que estudar: as contribuições são a espécie tributária que mais arrecada e a que mais muda com a reforma tributária. As bancas cobram a competência (exclusiva da União, com as exceções do RPPS e da COSIP), a finalidade como traço distintivo, a anterioridade (só noventena para as de seguridade), as residuais (lei complementar, art. 195, § 4º), a imunidade das receitas de exportação, a natureza das contribuições ao SEBRAE e ao INCRA (CIDE, Temas 227, 325 e 495), a contribuição da LC 110/2001 (Tema 846), os conselhos profissionais (Temas 540, 732 e 1.180) e a COSIP ampliada pela EC 132/2023. No empréstimo compulsório, caem a lei complementar (vedada a MP), a competência exclusiva da União, as hipóteses do art. 148 e a anterioridade só no investimento. CEBRASPE (PGM-Aracaju, 2025; PFN e AGU, 2023), FGV (OAB XXXIX, 2023; TRF1, 2023; TJ-MS, 2023) e TRF-4 (2022) cobraram esses pontos. Com a EC 132/2023 nasce a CBS (art. 195, V), e o PIS e a Cofins serão extintos em 2027.

1. Empréstimo compulsório

1.1 Natureza jurídica

• Sob a CF/88 o empréstimo compulsório é tributo: prestação pecuniária compulsória, instituída em lei, que não é sanção de ato ilícito (art. 3º do CTN). O STF adota a teoria pentapartida (ou quinquipartida), que o trata como espécie autônoma.
• Súmula 418 do STF: "O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária." Está superada: foi editada sob a Constituição de 1946.
• Traço peculiar: a restituibilidade. O valor é devolvido ao contribuinte, nas condições fixadas pela lei instituidora. O STF entende que a devolução deve ser feita em dinheiro, na mesma espécie em que se recolheu, e não em títulos ou quotas de fundo.

CEBRASPE (PGE-RO, 2022): a CF/88 menciona duas espécies não previstas na classificação tricotômica do CTN: o empréstimo compulsório e as contribuições sociais (especiais).

1.2 Texto constitucional

Art. 148, CF: "A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição."

• O art. 150, § 1º, exclui o art. 148, I, tanto da anterioridade anual quanto da noventena. O art. 148, II, não está nas exceções: aplicam-se as duas anterioridades (o texto do inciso II menciona expressamente a alínea b).
• O art. 15 do CTN previa uma terceira hipótese, a "conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo". Ela não foi recepcionada pela CF/88. O parágrafo único do art. 15 (a lei fixará o prazo e as condições de resgate) continua aplicável.

FGV (OAB XXXIX, 2023): empréstimo compulsório instituído por lei ordinária para despesas extraordinárias de pandemia violou a exigência de lei complementar. Note que a vigência imediata não seria problema no inciso I.

FGV (OAB XXIX, 2019): empréstimo compulsório instituído por medida provisória é inconstitucional: a matéria é reservada a lei complementar.

FGV (OAB XXXIII, 2021): lei complementar estadual que instituiu empréstimo compulsório para combater enchentes é inválida, porque o Estado não pode instituir empréstimos compulsórios.

CEBRASPE (TJ-PA, 2019): entre as opções, a única hipótese constitucional era a guerra externa. A "conjuntura que exija absorção de poder aquisitivo" (art. 15, III, do CTN) não foi recepcionada.

CEBRASPE (DPU, 2015): foi dado como certo que o empréstimo compulsório para investimento público urgente e de relevante interesse nacional só pode ser aplicado no exercício seguinte, por força da anterioridade.

1.3 Empréstimo compulsório × imposto extraordinário de guerra

Dica de prova: calamidade pública autoriza empréstimo compulsório, nunca imposto extraordinário. A FGV (OAB XXXII, 2020) cobrou exatamente isso: imposto extraordinário criado por MP com base em "calamidade financeira" é inválido, porque só é permitido na iminência ou no caso de guerra externa.