Despesa com Pessoal e Limites da Lei de Responsabilidade Fiscal

Por que estudar: é o tema mais "numérico" do Direito Financeiro e um dos mais cobrados em provas de Procuradoria (PGE, PGM, AGU) e de magistratura. As bancas exploram: o art. 169 da CF (requisitos para aumentar despesa e ordem das medidas de corte: 20% dos comissionados, não estáveis, estáveis); o conceito de despesa total com pessoal (art. 18 da LRF), inclusive a terceirização substitutiva, a remuneração bruta e as exclusões do art. 19, § 1º, após a LC 178/2021; os percentuais globais (50% e 60% da RCL) e por Poder (art. 20); os gatilhos de 90% (alerta), 95% (prudencial) e 100% (recondução em 2 quadrimestres, com 1/3 no primeiro); as sanções institucionais do art. 23, § 3º; a nulidade dos atos dos 180 dias finais do mandato (art. 21, na redação da LC 173/2020); a ADI 2.238 (proibição de reduzir vencimentos); e as teses sobre progressão funcional, concurso público e revisão geral. Questões de cálculo (ex.: "Executivo municipal com 52% da RCL") são frequentes.

1. Fundamento constitucional: o art. 169 da CF

1.1 Reserva de lei complementar

• Art. 169, caput: a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do DF e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
• A lei complementar é a LC 101/2000 (LRF), de caráter nacional.
• Competência: normas gerais de direito financeiro são da União (art. 24, I e § 1º, e art. 163). Por isso o STF declara inconstitucionais leis locais que criam exclusões não previstas na LRF. Exemplos:
• ADI 5.598 (2023): leis distritais que excluíam do limite a terceirização na saúde, contra o art. 18, § 1º, da LRF: inconstitucionalidade formal e material (competência da União e equilíbrio fiscal, art. 169).
• ADC 69 (2023): são constitucionais os arts. 18 e 19 da LRF que incluem no cálculo as despesas com inativos e pensionistas e o imposto de renda retido na fonte. Entes subnacionais não podem "escolher" as regras que vão seguir.
• Item recorrente em PGE: lei local que exclui do cômputo a terceirização substitutiva é inconstitucional.

1.2 Requisitos para aumentar a despesa com pessoal (art. 169, § 1º)

A concessão de vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções, a alteração de estrutura de carreiras e a admissão ou contratação de pessoal a qualquer título (administração direta e indireta, inclusive fundações) só podem ser feitas:

• STF (Tema 864 da repercussão geral): "A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias."
• STF (Tema 624): o Judiciário não pode determinar ao Executivo que envie projeto de revisão geral, nem fixar o índice.

1.3 Medidas de redução: a "escada" do art. 169, §§ 3º a 7º

Acima dos limites, o ente adota, nesta ordem:

1. Redução de pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança (§ 3º, I).
2. Exoneração dos servidores não estáveis (§ 3º, II). Para esse fim, o art. 33 da EC 19/1998 considera não estáveis os admitidos sem concurso após 5/10/1983.
3. Perda do cargo do servidor estável (§ 4º): só se as medidas anteriores não bastarem, mediante ato normativo motivado de cada Poder que especifique a atividade funcional, o órgão ou a unidade objeto da redução.

• Indenização (§ 5º): o estável que perde o cargo recebe 1 mês de remuneração por ano de serviço.
• Extinção do cargo (§ 6º): o cargo é considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas por 4 anos.
• Lei federal de normas gerais (§ 7º): Lei 9.801/1999. O critério geral impessoal é escolhido entre menor tempo de serviço público, maior remuneração ou menor idade (combinável com o menor número de dependentes). Carreiras de atividade exclusiva de Estado só são atingidas depois que a exoneração nos demais cargos do órgão alcançar 30%, e cada ato reduz no máximo 30% delas.
• Sanção ao ente (§ 2º): decorrido o prazo de adaptação da LC sem observância dos limites, ficam imediatamente suspensos os repasses de verbas federais ou estaduais ao ente faltoso.

Doutrina: é hipótese autônoma e não punitiva de perda do cargo pelo estável, ao lado das do art. 41, § 1º. Por isso há indenização.