Atividade Financeira do Estado, Fontes e Competência Legislativa em Direito Financeiro

Por que estudar: é o tema de abertura de quase toda prova de Direito Financeiro. As bancas cobram o conceito e os elementos da atividade financeira, a distinção entre Direito Financeiro e Direito Tributário, a recepção da Lei 4.320/1964 como lei complementar, a competência concorrente do art. 24, I e II (e a polêmica dos Municípios), as matérias reservadas à lei complementar (arts. 163 e 165, § 9º), as restrições à medida provisória e à lei delegada em matéria orçamentária e o que o STF decidiu na ADI 2.238 sobre a LRF. Em Procuradorias (PGE/PGM) e na magistratura federal, esse "básico" aparece misturado com questões de iniciativa legislativa e de simetria federativa.

1. Atividade financeira do Estado

1.1 Conceito

Atividade financeira do Estado é o conjunto de ações que o Estado realiza para obter, gerir e aplicar recursos e, com isso, satisfazer as necessidades públicas. Na fórmula clássica, o Estado precisa de dinheiro para cumprir seus fins. A atividade financeira é o meio de arrecadar (receita), planejar (orçamento), gastar (despesa) e, quando necessário, tomar emprestado (crédito público).

• Necessidades públicas são as que o Estado deve satisfazer por imposição de norma jurídica; por isso a atividade é vinculada à legalidade.
• O fim último é o bem comum e os objetivos fundamentais do art. 3º da CF (sociedade livre, justa e solidária; desenvolvimento; erradicação da pobreza; redução das desigualdades).

1.2 Elementos

A doutrina tradicional (na linha de Aliomar Baleeiro) aponta quatro elementos:

Atenção: o Sistema Financeiro Nacional (art. 192) não integra a atividade financeira do Estado.

1.3 Características (as mais cobradas)

• Subjetiva (sujeito público): a atividade financeira é exercida por pessoa jurídica de direito público (União, Estados, DF, Municípios e suas autarquias e fundações públicas). Ela decorre do exercício da soberania e da autonomia dos entes.
• Conteúdo econômico: lida com valores econômicos, mas nem toda atuação estatal na economia (regulação, exploração direta de atividade econômica) é atividade financeira.
• Caráter instrumental (finalidade instrumental): a atividade financeira não é um fim em si mesma. O Estado não arrecada para acumular patrimônio ou obter lucro, mas para viabilizar os serviços e as políticas públicas. É atividade-meio.

Funções fiscais (Musgrave): alocativa (bens públicos), distributiva (redução de desigualdades) e estabilizadora (inflação, emprego, crescimento).

Fases históricas (Ricardo Lobo Torres): Estado Patrimonial (receitas do patrimônio do príncipe) → Estado de Polícia (centralização e intervencionismo) → Estado Fiscal (financiado por tributos), que evolui para o Estado Fiscal Social e para o Estado Democrático e Social Fiscal. O Brasil é um Estado Fiscal: vive sobretudo de receitas derivadas.

1.4 Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Direito Tributário

Ponto-chave: o Direito Tributário nasceu do Financeiro e ganhou autonomia sobretudo com o CTN (1966). A receita pública é objeto também do Direito Financeiro (previsão, classificação, renúncia, destinação); o Tributário estuda a obrigação tributária.

Cebraspe: é errado dizer que a receita é objeto exclusivo do Tributário, e também que os dois ramos estão em "perfeita identidade" quanto à receita: o Tributário estuda só a receita tributária, sob o ângulo obrigacional.